Institutional Economics #9

Teori Perubahan Kelembagaan

     Kelembagaan tidaklah statis, namun bersifat dinamis sehingga memungkinkan terjadinya perubahan-perubahan sesuai dengan tantangan dan kondisi zaman. Sifat dinamis dari kelembagaan juga disebabkan oleh berubahnya nilai-nilai dan kultur di masyarakat. Perubahan kelembagaan memiliki dua dimensi yaitu perubahan kelembagaan yang dipicu oleh perubahan konfigurasi antar pelaku ekonomi  dan perubahan kelembagaan yang sengaja didesain untuk mengaturr kegiatan ekonomi. Nah, pada post kali ini akan membahas lebih mendalam mengenai teori-teori yang diperlukan sebagai pemandu proses perubahan kelembagaan.

Perubahan Kelembagaan dan Transformasi Permanen

          Perubahan kelembagaan merupakan proses transformasi permanen yang merupakan bagian dari pembangunan. Oleh karna itu, setiap perubahan kelembagaan adalah untuk menginternalisasikan potensi produktivitas yang lebih besar dari perbaikan pemanfaatan sumber daya yang kemudian secara simultan menciptakan keseimbangan baru (misalnya keadilan sosial) [Manig, 1992:5]. Basis utama dari transformasi permanen adalah kesadaran bahwa aspek-aspek sosial terus berkembang sebagai respon dari perubahan pada bidang-bidang lainnya, seperti ekonomi, politik, budaya, hukum, dan lain sebagainya. Rekayasa sosial (social engineering) juga sangat mungkin dilakukan sebagai cara mengubah struktur ekonomi, politik, hokum, dan budaya agar berjalan kea rah yang diharapkan. Rekayasa sosial inilah yang juga bisa menjadi sumber daya perubahan kelembagaan, dalam konteks perubahan pola interaksi ekonomi antar pelakunya. Berikut ini adalah lima proporsi yang mendefinisikan karakteristik dasar dari perubahan kelembagaan menurut North (1995:233) :

1. Interaksi kelembagaan dan organisasi yang terjadi secara terus menerus di dalam setting ekonomi kelangkaan, dan kemudian diperkuat oleh kompetisi, merupakan kunci terjadinya perubahan kelembagaan.
2. Kompetisi akan membuat organisasi menginvestasikan keterampilan dan pengetahuan untuk bertahan hidup.
3. Kerangka kelembagaan mendikte jenis keterampilan dan pengetahuan yang dianggap memiliki hasil maksimum (maximum pay-off).
4. Persepsi berasal dasri konstruksi/bangunan mental para pemain/pelaku (mental constructs of the players).
5. Cakupan ekonomi, komplementaris, dan eksternalitas jaringan matriks kelembagaan menciptakan perubahan kelembagaan yang meningkat dan memiliki jalur ketergantungan (path dependent).

Proposi di atas sesungguhnya berdiri diatas keyakinan umum bahwa perubahan kelembagaan sesungguhnya terjadi karena munculnya msalah kelangkaan dan perilaku individu yang sulit ditebak. Kelangkaan disini tidak sekedar persoalan keterbatasan sumber daya (ekonomi) yang tersedia, namun juga keterbatasan aturan main (rules of the game) yang mengakibatkan pelaku ekonomi tidak memiliki akses melakukan transaksi secara sepadan. Perubahan kelembagaan bisa pula muncul dari perubahan tuntutan pemilih (demands of constituents) atau perubahan kekuasaan pemasok kelembagaan (suppliers of institutions), yaitu actor pemerintah. Tuntunan pemilih tersebut dapat mengubah kelembagaan dengan berbagai alasan.

Perubahan Kelembagaan dan Kelompok Kepentingan

     Menurut North (1990:86), perubahan harga relative mendorong satu atau kedua pihak mengadakan pertukaran, apakah politik atau ekonomi, untuk menunjukkan bahwa satu atau kedua belah pihak dapat bekerja lebih baik dengan kesepakatan atau kontrak yang telah diperbarui. Dalam kasus norma perilaku (norm of behavior), perubahan harga relative atau perubahan selera (change in tastes) akan mendorong ke erosi secara perlahan menuju ke perubahan norma yang berbeda. Terdapat dua cara yang berbeda untuk menganalisis perubahan kelembagaan :

• Naive Theory
• Melihat perubahan kelembagaan hanya dari aspek biaya dan manfaat (costs and benefits) dan meyakini bahwa kekuatan motif (seperti harga relatif dalam jangka panjang) dapat membangun kelembagaan dengan lebih efisien.
• Memfokuskan pada hasil perubahan kelembagaan dan menyatakan bahwa kelembagaan yang efisien bisa munsul secara otomatis walau semu (quasi "automatically).
• Teori Kelompok Kepentingan (interest-group theory)
• Memandang perubahan kelembagaan sebagai hasil dari perjuangan antara kelompok-kelompok kepentingan (struggle between interest-groups). 
• Menekankan pada proses yang mendorong ke arah perubahan kelembagaan tersebut.

Oleh karena kelembagaan yang tidak efisien sering kali bersinggungan dengan hambatan aspek-aspek sosial-ekonomi pembangunan, maka teori kelompok kepentingan dirasakan lebih tepat digunakan untuk memahami proses perubahan kelembagaan.

           Perubahan kelembagaan merupakan hasil perjuangan antara berbagai kelompok yang berharap mendapatkan pembagian lebih baik di dalam pemanfaatan sumber daya- sumber daya dan distribusi pendapatan dan mereka yang berusaha untuk menghalangi. Perubahan ini terkait dengan biaya sosial dan sekaligus terjadi dalam waktu yang lama. Perubahan hanya terjadi jika keuntungan lebih besar ketimbang kerugian untuk keseluruhan kelompok, atau jika kelompok tertentu berhasil mencapai tujuannya dalam proses politik. Menurut Davis/North (1971) dan Bromley (1989), empat hal berikut yang meliputi individu atau kelompok yang berusaha mengubah kesepakatan kelembagaan atau lingkungan kelembagaan, bisa dipertimbangkan sebagai sumber perubahan:

1. Perubahan harga relative dalam jangka panjang bisa mendorong ke peningkatan aktivitas ekonomi tertentu atau membuataktivitas ekonomi baru. 
2. Kesempatan teknologi baru bisa menciptakan pendapatan yang potensial, yang hanya dapat ditangkap jika kelembagaan ekonomi yang sedang berjalan dapat diubah. 
3. Kesempatan dalam mencari rente (rent-seeking) dapat memicu kelompok kepentingan perubahan kelembagaan guna menyesuaikan dan redistribusi pendapatan sesuai keinginannya. 
4. Perubahan dalam sikap kolektif, seperti yang ditunjukkan oleh Bromley (1988) mengutip sikap social tentang buruh anak sebagai contoh, distribusi pendapatan, dan perbudakan. 

Kemudian, menurut Scott (dalam Challen, 2004;47) mengidentifikasi empat fase atau model dimana perubahan kelembagaan telah terjadi dalam konteks historis:

• Perubahan spontan dan tidak berlanjut (spontaneous and discontinuous change) oleh revolusi dan penaklukan;
• Perubahan spontan dan incremental (spontaneous and incremental change) dari pemanfaatan tradisi dan perilaku umum (custom and common usage); 
• Perubahan incremental oleh proses pengadilan (judicial processes) dan evolusi undang-undang umum (evolution of common law); 
• Perubahan incremental yang dilakukan oleh imperialis, birokrasi, atau politik.

Jadi, tampak dari empat model tersebut bahwa perubahan kelembagaan bisa dipicu oleh otoritas formal melalui regulasi maupun otoritas informal melalui kesepakatan maupun nilai-nilai yang berkembang atau berubah. Di sisi lain, model perubahan keembagaan dapat dideskripsikan sebagai proses interaksi antara dua entitas yakni ‘wirausahawan ekonomi’ (economic entrepreneurs) dan ‘wirausahawan politik’ (political entrepreneurs). Kedua faktor tersebut dapat dipetakan sebagai penyebab perubahan keembagaan (institutional change): permintaan dari perilaku (the demand of constituents) dan penawaran dari lembaga yang memiliki otoritas spesifik (supply from a specific authority). Di samping itu, terdapat juga dua tipe perubahan kelembagaan:

1. Perubahan kelembagaan terinduksi (induced institutional change) 
• Merujuk pada modifikasi atau penggantian kesepakatan kelembagaan yang telah ada atau menambahkan/menggabungkan kesepakatan kelembagaan baru yang dieksekusi, diorganisasi, dan diinisiasi secara sukarela oleh individu atau kelompok untuk menyikapi kesempatan-kesempatan yang bisa memberikan keuntungan (profitable opportunities). 
2. Perubahan kelembagaan dipaksakan (imposed institutional change)
• Perubahan kelembagaan tipe ini sebenarnya memiliki maksud yang sama dengan tipe sebelumnya, namun dieksekusi dan diinisiasi oleh tata pemerintahan (governmental orders) atau hukum. Jadi, tipe perubahan kelembagaan ini hanya dibedakan oleh prosesnya yang dilakukan secara sukarela atau dipaksa oleh otoritas yang lebih kuat. 

Alat Ukur dan Variabel Perubahan Kelembagaan

          Untuk mencapai perubahan dalam kelembagaan harus dibuat detail detail/rancangan rancangan tindakan yang akan dilakukan serta efek apa yang mau ditimbulkan seperti pada level makro maka otoritas pemerintah lah yang bergerak. Pada level makro terdapat lima isu penting yang ering ditelaah yakni kontrol terhadap inflasi, pengurangan defisit anggaran, stabilisasi nilai tukar mata uang, intensitas perdagangan internasional, dan peningkatan investasi untuk mendukung pertumbuhan ekonomi. Pada level mikro perubahan kelembagaan terjadi pada pemilik modal dengan tenaga kerjapada zaman dalu keuntungan lebih kepada budak tetapi di era sekarang ini lebih kepada pemilik modal. Dalam perubahan kelembagaan informal berasal dari reputasi, kredibilitas, dan konsensus basis-basis kelembagaan informal ini apabila dicapai dengan benar akan menopang kinerja.

          Untuk bisa mencapai fokus perubahan pada masa transisi dibuatlah target, variabel kunci, tindakan pada berbagai level, dan jenis kelembagaan yang dibutuhkan, sehingga sekaligus variabel-variabel tersebut bisa digunakan sebagai parameter.

Organisasi, Pembelajaran, dan Perubahan Kelembagaan

           Dalam konteks ekonomi, perubahan kelembagaan selalu dikaitkan dengan atribut keuntungan yang dinikmati yang terlibat di dalamnya. Perubahan kelembagaan memliki keuntungan bagi masyarakat hanya jika biaya-biaya yang muncul akibat perlindungan hak-hak (protection of rights) lebih kecil ketimbang penerimaan (gains) dari alokasi sumber daya yang lebih baik. Apabila biaya muncul terlalu tinggi, mungkin diperlakukan langkah untuk mendesain kelembagaan non pasar (non market institutions). Namun, upaya yang dilakukan pemerintah untuk memandu proses perubahan kelembagaan tersebut tidklah tanpa biaya (gratis). Sebab, setiap penawaran atas inovasi kelembagaan (institutional innovations) membutuhkan sumber daya politik yang besar yang dilakukan oleh wirausahawan politik dan innovator. Intinya, dengan proporsi diatas, inovasi kelembagaan akan ditawarkan jika hasil yang diekspektasikan dari inovasi tersebut melebihi biaya marjinal dari mobilisasi sumber daya yang dibutuhkan untuk mengintroduksi proses inovasi itu.

        Dalam praktiknya, kegiatan transaksi pasar ekonomi selalu memakai satu diantara dua instrument berikut : pasar (market) atau organisasi (Organization). Menurut Coase, pasar dan organisasi merupakan dua tipe ideal koordinasi dalam proses transaksi pertukaran (exchange transactions). Pasar yang ideal dikarakteristikan oleh fakta bahwa hukum harga (price act) sebagai ‘kecukupan statistik’ bagi sumber pengambilan keputusan individu. Sebaliknya, organisasi yang ideal dicirikan sebagai keseluruhan bentuk koordinasi transaksi yang tidak menggunakan instrument harga untuk mengomunikasikan informasi di antara pelaku-pelaku transaksi. Walaupun begitu, dalam operasionalisasinya, tentu pemisahan diantara dua model koordinasi tersebut tidak bersifat hitam dan putih. Dalam banyak kasus, sebagian besar pasar juga ‘terorganisasi’. Sementara itu, kebanyakan organisasi memakai harga untuk mengomunikasikan informasi didalam organisasi. 

SEKIAN.

Daftar Pustaka

Yustika, Ahmad Erani. 2013. Ekonomi Kelembagaan : Paradigma, Teori, dan Kebijakan. Jakarta : Erlangga.